Český stát zklamal téměř ve všem, na co sáhl. Na další fázi koronakrize nejsme připraveni
Komentář Jiřího Pehe: Krizi, kterou spustila v celosvětovém měřítku pandemie nového koronaviru, zatím zvládají lépe země, které mají výkonnou státní správu a v nichž vrcholní politici spíše spolupracují s experty, než aby se snažili jejich práci zpochybňovat. Těžce jsou tak koronakrizí postiženy zejména ty státy, v jejichž čele stojí megalomanští populisté, kteří práci expertů a státní správy svými nesystémovými kroky a vyjádřeními oslabují, nebo přímo znemožňují.
V hojně recenzovaném a citovaném českém vydání knihy Už je zítra? Aneb jak pandemie mění Evropu připomíná její autor, bulharský politolog Ivan Krastev výzkum americké politoložky Rachel Kleinfeldové. Ta dokládá, že boj s koronakrizí nejlépe zvládnou země, které mají kvalitní státní správu a veřejnost má důvěru v instituce. Kleinfeldová v této souvislosti dokonce tvrdí, že nezáleží příliš na tom, zda je země demokratická, nebo autoritářská. Některé autoritářské režimy, jako je kupříkladu Singapur, mají totiž kvalitní státní správu a panuje v nich vysoká míra důvěry občanů ve státní instituce.
Kvalita státní správy, s níž důvěra v instituce souvisí, zásadně ovlivňuje, zda a jak dlouho jsou občané ochotní se podřizovat restriktivním a karanténním opatřením. Nabízí se samozřejmě otázka, proč byla přísná opatření zpočátku široce přijímána i populacemi postkomunistických zemí ve východní Evropě, kde je důvěra občanů v instituce poměrně nízká a státní správa spíše nevýkonná.
Odpověď, zdá se, souvisí s nedávnou historií těchto zemí. V myslích nezanedbatelné části veřejnosti v postkomunistických demokraciích ve východní Evropě se i třicet let po pádu bývalého režimu pojí pocit bezpečí se zavřenými hranicemi a nejrůznějšími omezeními i příkazy zavedenými vládou „silné ruky“. Tento reflex v první fázi krize, tváří v tvář potenciálně nebezpečnému „neznámu“, dobře zafungoval.
Fungoval i v době migrační krize, kdy průzkumy i v České republice ukazovaly, že mnoha lidem by kvůli strachu z migrantů a terorismu nevadilo znovuobnovení přísných hraničních kontrol. A to i za cenu trvalejšího ohrožení volného pohybu osob v rámci schengenského prostoru.
Jinými slovy: vysoká míra disciplinovanosti v první fázi krize, která přispěla k jejímu poměrně úspěšnému zvládnutí v postkomunistických zemích, souvisela spíše s mentálními stereotypy nemalých částí populace, zděděnými z minulosti. A také se skutečností, že přísná karanténní opatření přijímaly „nepolitické“ krizové štáby, které načas odsunuly do pozadí běžný politický provoz, který též nepožívá v postkomunistických demokraciích vysokou míru důvěry.
Kleinfeldová ale upozorňuje, že krize bude mít několik fází, a její celkové zvládnutí bude záviset nejen na schopnosti politických reprezentací racionálně rozhodovat a intervenovat (kupříkladu v podobě záchranných balíčků a dalších ekonomických opatření nebo zajištění distribuce ochranných prostředků), ale také na schopnostech státní správy přijatá rozhodnutí uvádět v život.
Z toho vyplývá, že schopnost státního aparátu zajišťovat fungování různých opatření přijatých na politické úrovni bude důležitá zejména po zrušení nouzového stavu a přechodu k „vrstevnatějšímu“ boji s krizí. Ta se totiž rozšíří z úrovně zdravotnické kalamity do podoby hospodářské a možná i sociální krize.
Český stát je slabý
V první fázi krize se mohlo zdát, že stát u nás ukázal sílu a značnou míru výkonnosti. Nezapomínejme ale, že první opatření pro boj s koronavirem byla v podstatě jen sadou centrálně přijatých restrikcí. Už v této fázi se ale začalo ukazovat, že tam, kde má státní správa například zajistit rychlou distribuci ochranných prostředků anebo reagovat na nabídky domácích producentů, že vyrobí a dodají ochranné pomůcky, nedokáže flexibilně reagovat. Totéž platilo o zajištění masového testování.
Postupné rušení restrikcí přijatých ve stavu nouze pak ukázalo další slabiny. Ještě nyní se objevují kompetenční nejasnosti v práci různých hygienických a zdravotnických orgánů, což nyní premiér Andrej Babiš vyřešil zřízením nového orgánu – Vládní rady pro zdravotní rizika. Jak sám připustil, vzniká i proto, že existuje jistý nesoulad v přístupech a doporučeních ministra zdravotnictví Adama Vojtěcha a jeho bývalého náměstka Romana Prymuly, pro nějž Babiš nakonec vytvořil právě kvůli neshodám s ministrem pozici vládního zmocněnce pro zdravotnictví.
Nepodařilo se úspěšně uvést v život ani takzvanou chytrou karanténu, takže premiér nakonec sám sebe ustavil do pozice jakéhosi vrchního dozorčího nad celým procesem. A flexibilně nefunguje ani certifikace ochranných pomůcek, které začaly vyrábět české firmy. Dokonce i periodikum patřící do Babišových svěřenských fondů, iDnes, v nedávném textu konstatovalo, že ačkoliv čeští výrobci vyrobili roušky a respirátory v rekordně krátkém čase, nemohou je prodávat, protože certifikační orgány jsou zahlceny posuzováním produktů dovezených ze zahraničí. Flexibilnější přístup těchto orgánů státní správy, zdá se, není na pořadu dne ani během krize.
Není divu, že v existujícím zmatku okolo toho, kdo odpovídá ve státní správě za co (takže vláda musí nakonec narychlo ustavovat nové centrální orgány s cílem různé aktivity koordinovat), začala míra nákazy koronavirem v České republice poměrně rychle stoupat. Země ztratila výsostné postavení jednoho z premiantů, jímž se Babiš chlubil v první fázi krize.
Bohužel zdravotní krize je jen začátek. Po ní přijde, vlastně už přichází, pandemie ekonomická. Vládní reakce na centrální úrovni byla poměrně rychlá, i když ne vždy srozumitelná v tom, na co mají být použity obrovské sumy financované na dluh. Poměrně hladké schválení deficitu ve výši půl bilionu korun vytvořilo dojem, že vláda má odkud brát a drží si zatím věci pod kontrolou.
Rychle se ovšem začalo ukazovat, že vyřizování žádostí o půjčky i úlevy, jakož i odklady různých splátek, které parlament schválil na žádost vlády, drhne. A že celý proces je na rozdíl od řady jiných evropských zemí pomalý. Na vině je opět poměrně nevýkonná státní správa.
Česká republika sice nedopadla v nedávném čtvrtletním přehledu propadů HDP evropských zemí nejhůře, což podle vládních politiků značí, že země reaguje na ekonomickou krizi dobře. Jenže otázkou je, jak moc k tomu přispívá velmi dobrá ekonomická situace, včetně nízké míry nezaměstnanosti u nás, před vypuknutím krize.
Smysluplnost vládních opatření i účinnost jejich provádění státní správou bude otestována až s jistým zpožděním, a vezmeme-li v úvahu již zmíněnou nesystémovost, jakož i zmatky a pomalost v zavádění různých vládních opatření, bylo by možná dobré s optimismem počkat až na podzim tohoto roku.
Státní správa pod palcem politiků
Problémy se státní správou jsou u nás chronické. Její špatná kvalita se projevuje nejrůznějšími způsoby – od délky řízení, nadměrné byrokracie až po špatnou schopnost čerpat evropské fondy. To vše přispívá k neklesající míře korupce. Navzdory tomu, že Babiš vstoupil do politiky pod praporem boje s korupcí, podle posledního přehledu Transparency International klesla Česká republika ve vnímání korupce z 38. místa na 44. příčku (o kterou se dělí s Kostarikou, Gruzií a Lotyšskem).
Ve vyřizování stavebních povolení se Česko už nějakou dobu umisťuje okolo 150. místa mezi 190 porovnávanými zeměmi. V tomto ukazateli se dokonce řadí mezi rozvojové země jako Honduras, Burundi či Kamerun. Vyplývá to ze zpráv Doing Business, které pravidělně zveřejňuje Světová banka. Ta posuzuje nejen délku vyřizování žádostí, ale i transparentnost, složitost a nákladnost celého procesu.
Česká republika se také propadla v žebříčku digitální konkurenceschopnosti z 33. pozice na 37. místo v posledním zveřejněném hodnocení švýcarského institutu IMD. Zaostává dle něj kvůli problematickému regulatornímu prostředí pro podnikání a nízké úrovni elektronizace státní správy.
Ekonom Filip Pertold působící v think tanku IDEA při CERGE-EI v Hospodářských novinách před několika dny varoval, že bez dat a kvalitních úředníků se nedají řídit ani stát, ani epidemie. Organizace vládnutí v naší zemi je podle něj i dalších expertů špatná a zastaralá.
Ve své analýze se soustředí zejména na neefektivní práci s daty, což souvisí i s výše zmíněnou propadající se digitální konkurenceschopností naší země. Ve státní správě chybějí kvalifikovaní lidé schopní ovládat statistiku a společenské vědy, zběhlí v práci s moderními technologiemi.
Pokud jde o průběh epidemie, Pertold argumentuje, že stát má sice k dispozici nejrůznější zdravotnické databáze, ale ty většinou neexistují v elektronické podobě, a nelze je tudíž snadno využívat. „Český stát tak vstupoval do této epidemie s prakticky holýma rukama, bez informačních systémů pro laboratoře, bez epidemiologického modelu a bez databáze testů. To vedlo k nutnému zavření celé ekonomiky a enormním nákladům,“ píše.
Jenže místo potřebné modernizace státní správy včetně její digitalizace spíše pokračují snahy ji politicky ovládat. Česká republika byla poslední zemí EU, která přijala zákon o státní službě. Nebo, lépe řečeno, přijala tento zákon v roce 2002 pod tlakem Unie jako podmínku členství. Ihned po vstupu do evropského společenství ale vláda se schválením parlamentu odložila jeho účinnost a až do roku 2014 pak panoval fakticky stav z doby před vstupem. Tedy stav, v němž politické strany, které uspěly ve volbách, mohly lukrativní pozice ve státní správě nabízet svým podporovatelům jako odměny a celkově státní správu ovládat.
Unie v roce 2014 pohrozila, že nezačne-li zákon platit, a politizace státní správy tak bude pokračovat, může Česká republika přijít o evropské dotace. Jedním z důvodů tlaku na přijetí kvalitního zákona o statní službě byla totiž i obava, že zpolitizovaná státní správa bude čachrovat s evropskými fondy ve prospěch politiků a zákulisních ekonomických zájmů. Což se bohužel plně projevilo v podobě nejrůznějších dotačních podvodů, z nichž jeden se týká i samotného premiéra.
Novela zákona o státní službě, kterou nakonec přijala vláda Bohuslava Sobotky, zavedla do státní správy přísnější profesní kritéria, pravidla služebního postupu i vzdělávání úředníků a vytvořila pozice od politiky odstíněných státních tajemníků a odborných náměstků na ministerstvech. Jenže ředitel státní správy, tzv. superúředník, nakonec nestanul v čele zcela nezávislého úřadu, ale byla mu vyhrazena pozice náměstka na ministerstvu vnitra.
I Sobotkova, na evropské poměry poměrně krotká verze zákona koncipovaná ve stylu „evropský vlk se nažere, ale česká koza zůstane celá“ byla trnem v oku Babišovi už v okamžiku, kdy v prosinci 2017 sestavil svou první vládu. Ačkoliv vládla v demisi, pustila se okamžitě do propouštění některých státních úředníků a náměstků, přičemž platný zákon byl různě ohýbán, zejména s pomocí takzvané systemizace. A také navrhla novelu zákona, která by umožnila ministrům se snadněji zbavovat odborných náměstků a celkově oslabila nezávislost státní správy.
Novela byla schválena o rok později, ale Babiš dál argumentuje, že státní úředníci jsou příliš nezávislí, a ve světle snah ministra dopravy a ministra průmyslu a obchodu v jedné osobě Karla Havlíčka reorganizovat ministerstvo dopravy začal mluvit o dalším možném oslabení pozic vysokých státních úředníků.
I v nedávném rozhovoru pro Českou televizi si znovu stěžoval, že má ve vztahu k vysokým státním úředníkům svázané ruce. Když už se prý podaří tyto úředníky odstranit pro údajnou neschopnost, jsou jen přesunuti podle současných pravidel do „bazénu“, z něhož jsou pak přiděleni coby kariérní úředníci jinam.
Premiér chtěl naznačit, že zatímco jeho ministři pracují dobře, výsledky jim kazí státní úředníci, kteří jsou příliš nezávislí. Pokud by mluvil o celkové kvalitě státní správy, měl by v lecčems pravdu. Až na to, že tomu, aby se státní správa modernizovala a fungovala stejně kvalitně jako ve většině západních zemí, brání spolu s dalšími politiky i on sám. Bez viny není přitom ani pravicová opozice, která dlouhodobě útočí na státní úředníky jako leckdy nadbytečné a drahé parazity a požaduje ve státní správě propouštění.
Rozhašený český stát
Nejlépe si v koronakrizi zatím počínají vesměs země, kde během její první fáze politici ustoupili do pozadí a přenechali boj s epidemií expertům a zavádění nejrůznějších opatření nezávislé, kompetentní státní správě. Země, kde byl boj s koronakrizí zpolitizován a politici mohli nejrůznějšími způsoby ovlivňovat nebo sabotovat fungování státní správy i expertů, si počínají o poznání hůře.
Česká republika zvládla poměrně dobře období „nouzového stavu“, ale lze předpovědět, že jak rozvolnění tvrdých restrikcí a karanténních opatření, tak uskutečňování různých ekonomických záchranných opatření bude zvládat hůře. Na rozdíl od nouzového stavu, v němž krizový štáb centrálně vydával příkazy a zákazy pro zemi fakticky ekonomicky i jinak paralyzovanou, bude zapotřebí vrstevnatějšího přístupu, který není možné organizovat jen z centra.
Jak se cestuje s koronavirem v zádech
Důležitý bude právě výkon státní správy na nejrůznějších úrovních, který by ovšem měl být svázán celostátní koordinací a sdílením dat. Slabá státní správa to nebude schopná zaručit a snahy řešit nedostatek komunikace a koordinace zřizováním nových institucí, jako je Vládní rada pro zdravotní rizika, situaci příliš nezlepší.
Už samotná tendence zřizovat k řešení problémů, která mají na starost ministerstva a od nich odvozená státní správa v jednotlivých resortech, posty vládních zmocněnců svědčí o jisté bezradnosti. Vzniká tak dvojkolejnost, která do systému jen vnáší více zmatků, nemluvě o tom, že pozice různých vládních zmocněnců se vymykají běžné demokratické kontrole.
Tento problém se v „rozhašeném“ českém státu přitom netýká zdaleka jen současné epidemie. Mnoha hlasy mluvící česká zahraniční politika byla kupříkladu nedávno „obohacena“ o post vládního zmocněnce pro jednání s Ruskem. Tedy, dalo by se říci ironicky, jakéhosi druhého ministra zahraničí, který má na starosti jen Rusko.
Kvalitní státní správa zajišťuje systémovost. Země, která ji nemá, si musí vypomáhat improvizacemi a politickým mistrováním úřednictva, což v konečném součtu vytváří ve veřejnosti pocit chaosu. Babiš by rád řídil stát jako firmu a v dobách ekonomické prosperity před koronakrizí mohl touto rétorikou leckoho oslovit. Krize, která postupně přichází, se ale centralistickému řízení vzpírá a dá se bohužel předpokládat, že slabý stát bude její průběh spíše zhoršovat, než aby přispíval k jejímu řešení.
Autor je politolog, publicista a ředitel New York University Prague.
Křest N: Czechy. To nevymyslíš.
Zveme vás na křest knihy Czechy. To nevymyslíš. Polský autor nám ukazuje naši zemi tak, jak my ji nikdy vidět nedokážeme – zvenčí, přitom zasvěceně, s velkou znalostí faktů a s láskou.
S autorem knižní novinky Edice N Aleksanderem Kaczorowskim si v úterý 16. dubna od 19 hodin v Knihovně Václava Havla bude povídat vědecký redaktor Deníku N Petr Koubský nejen o knize, ale také o vztahu Poláků a Čechů, o podobnostech a rozdílech mezi dvěma blízkými, ale občas dramaticky odlišnými sousedními zeměmi.
Pokud máte připomínku nebo jste našli chybu, napište na editori@denikn.cz.
